Четыре уровня городского планирования

В различных спорах люди, чаще всего автомобилисты, очень любят щедро сыпать советами о том, как решить транспортные проблемы города. Несмотря на некоторую вариативность, большинство предложений сводится к «надо построить дорогу тут», «расширить здесь» и «организовать свободный проезд вон там». Считается, что решив задачу локально, эффект почувствует целый район, а то и более. Зачастую вновь реконструированная улица, на которую были потрачены значительные суммы из городского бюджета, даже при условии, что по ней можно ехать свободнее, вовсе и не думает решать проблемы заторов: на следующий год общественность вновь будет озадачена вопросом — что делать с пробкой, которая теперь просто переместилась в другое место. В большинстве городов практически на всех административных уровнях улицу привыкли рассматривать как место, где ездят автомобили, забывая об иных факторах и фокусируясь лишь на конкретных проблемах. По сути, вся многогранность городского планирования в расчет не берется, что и приводит к казусам. Работает избитое клише: где затор — там и проблема. Но на самом деле не все так однозначно.

Большинство транспортных проблем в наших реалиях пытаются решить здесь и сейчас: появилась пробка — тут убрать, тут добавить, тут поменять, тут сделать по-другому. А дальше? Дальше переходят к следующему проблемному участку, и так до бесконечности. Или до дна бюджета. После долгих дискуссий практически каждый в конце концов соглашается, что импульсивность пользы не приносит, а развивать город надо комплексно. С этим же абсолютно всегда соглашаются управленцы в муниципалитетах... Притом продолжают заниматься какими-то рефлекторными проектами. Беда в том, что мало кто понимает суть понятия «комплексно». А ведь это не просто красивое и нужное для политической карьеры слово — оно подразумевает вполне конкретную модель, полностью лишенную иллюзий и абстракций.

На самом деле планирование, организацию и функционирование городских транспортных систем можно разделить на четыре уровня:

1 — город и его транспортная система (городская среда, жилищная сфера, социальные условия);
2 — взаимодействие всех возможных видов транспорта на экономическом уровне (автомобили, общественный транспорт);
3 — маршрутная сеть или система одного вида транспорта (автобусная сеть, сеть велодорожек и прочее);
4 — конкретные объекты инфраструктуры (перекрестки, проезды, площади и другое).

Уже после прочтения этого списка становится понятно, что решить даже самую очевидную проблему нельзя без всецелого видения ситуации. Именно в зависимости от порядка необходимо вести планирование различных городских систем, постепенно спускаясь все ниже — к решению конкретных задач. И вот здесь мы неожиданно понимаем, что все делается совершенно наоборот. Можно заметить, что пункт 4, несмотря на свою «низшую» позицию, присутствует в нашей жизни чаще, чем хотелось бы. Модель городского управления, соответствующего уровню решения единичных проблем, пользуется невероятной популярностью там, где все привыкли говорить о дефиците бюджета. То есть практически везде. Речь идет о новых улицах, спроектированных магистралях, пешеходных переходах и прочем. Эксплуатировать и создавать отдельные объекты инфраструктуры на порядок проще, так как это не требует особой координации и долгосрочного планирования, да и финансируется чаще из одного источника.

Гораздо больше усилий требует уровень 3, когда речь идет, например, об общественном транспорте города. Здесь уже возможна юрисдикция нескольких перевозчиков, которые при нескоординированной работе могут довести систему до неэффективности. А эффективность общественного транспорта идет бок о бок с качеством транспортной системы в целом. Знакомо?

Уровень 2 гораздо серьезнее. Речь уже не идет о юрисдикциях отдельных компаний — дорожных служб, перевозчиков, — в дело вступает региональный орган управления, что предполагает более высокую степень организации. То есть теперь разрозненные лобби должны быть скоординированы в долгосрочной перспективе, чтобы работать как единое целое. Фактически в этой точке и появляется система, где все элементы подчинены общему регулятору и функционируют, дополняя друг друга. Это требует применения более серьезных методов, чем при планировании и управлении отдельным видом транспорта. Кроме того, важно организовать работу экспертов из различных областей, которые чаще всего неспособны работать, выходя за рамки своей специализации, эмоционально отдавая предпочтение чему-то одному, что объясняет активную деятельность на уровне конкретных проблем и равнодушие к видению перспективы.

И, наконец, уровень взаимодействия города и его транспортной системы — самый глобальный и эффективный. Именно на этом уровне осуществляется планирование транспорта как системы, связанной с другими важнейшими аспектами функционирования города, такими как расселение, экономическая и социальная активность, экология и прочее. Подобное планирование наиболее сложно как в теории, так и на практике, ведь оно захватывает деятельность и интересы уже всей агломерации или региона. Как видится, коренные проблемы той же Москвы начинаются уже здесь. Стоит ли удивляться тому транспортному кризису, который мы наблюдаем последние десятилетия? Без выхода транспортного планирования на уровень 1 города редко достигают достаточной степени эффективности и удобства для жизни. Проблемы состоят не только в неудовлетворительном планировании на этом уровне, но главным образом в неспособности применить его результаты на практике. Городское планирование (включающее землепользование, зонирование, транспортные сети, объекты и сооружения) обычно осуществляют наделенные специальными полномочиями планирующие организации. Однако зачастую эти организации не обладают властью, достаточной для внедрения намеченных планов вопреки сопротивлению отдельных округов, районов и других территориальных единиц. Таким образом, местные интересы вместе с давлением политиков и лоббистов обычно сводят на нет большую часть работы, проводимой на уровне 1 и имеющей ключевое значение не только для эффективности транспортных систем, но и для формирования удобных для жизни городов.

В итоге. Проекты на уровнях 4 и 3 разрабатываются в рамках одного вида сообщений: автомобили–дороги или общественный транспорт. Планирование уровня 2 охватывает, например, пешеходные сообщения, общественный транспорт и автомобили. Наконец, планирование на уровне 1 касается транспортной системы в целом, причем в увязке со всеми прочими аспектами функционирования города. На этом уровне важно долгосрочное влияние на городскую среду отдельных видов транспорта или их сочетаний. Системы общественного транспорта в принципиальном плане создают условия для концентрации очагов городской активности, в то время как системы автомобили—дороги вызывают по большей части их рассредоточение. И это самая важная фраза, которую нужно запомнить! Общественный транспорт помогает возникновению местных сообществ, в то время как автомобиль способствует их размыванию. Если планирование фокусируется лишь на отдельных объектах (уровень 4), а их взаимосвязь с другими видами транспорта и влияние на город в целом (уровни 3, 2 и 1) не учитываются, то город будет неэффективен и неудобен для жизни. Транспортное планирование, законсервированное на уровне 4, является первопричиной многих транспортных проблем, а также конфликтов между городами и их транспортными системами, что мы наблюдаем повсеместно. С этим и нужно работать.